Sentencia A. 820/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-820/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 820 DE 2025

 

Referencia: expedientes CJU 6603 y 6604

 

Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare y el Juzgado 001 Civil Municipal de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente (e):

César Humberto Carvajal Santoyo

 

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO ACUMULADO

 

I.        ANTECEDENTES

 

Tabla uno. Antecedentes expedientes CJU 6603 y 6604.

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.       Competencia

 

13.   La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[29]. Asimismo, según lo previsto en los artículos 5 (literales a, f y aa) y 48 del Acuerdo 01 de 2025 (Reglamento Interno de la Corte), 5 del Decreto 2067 de 1991, y 148 y 150 (inciso final) del Código General del Proceso (CGP), se encuentra facultada para disponer la acumulación de las controversias en comento cuando evidencie unidad de materia, con el propósito de garantizar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia.

 

14.   Vistos los expedientes de los conflictos de jurisdicciones 6603 y 6604, la Sala encuentra que las controversias en estudio guardan plena identidad de materia, pues se originan en demandas ejecutivas con las que el IFC pretende se libre mandamiento de pago a su favor. Así mismo, en ambos expedientes se enfrentan una autoridad de Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil (ver tabla uno supra), lo cual habilita el estudio conjunto.

 

2.       En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

15.   Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[30]. De manera reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Tabla dos. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones

 

16.   En los expedientes CJU 6603 y 6604 se satisfacen los anteriores presupuestos tal y como se expone a continuación:

 

(i)     Presupuesto subjetivo: en ambos casos el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en concreto, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y el Juzgado 001 Civil Municipal de la misma ciudad que pertenece a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: los conflictos versan sobre el conocimiento de dos demandas ejecutivas interpuestas por el IFC contra los ciudadanos (i) David Daryany Robles Cepeda y Arturo Armando Arnedo Angarita, y (ii) Daniel Eduardo Berroteran Romero y Mónica Patiño Suarez, cuyo propósito es que se libre mandamiento de pago por las sumas contenidas en los pagarés No. (i) 4124504 y (ii) 8002355, respectivamente.

 

(iii)Presupuesto normativo: ambas autoridades enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal y jurisprudencial, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal citó el Auto 1697 de 2024 de esta Corporación y los artículos 104 y 141 del CPACA (ver 4 y 10 supra); y el Juzgado 001 Civil Municipal de la misma ciudad justificó su decisión en el Auto 1957 de 2024 de la Corte y el artículo 104 del CPACA (ver 5 y 11 supra).

 

3.       Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)

 

17.   El IFC es una entidad descentralizada del nivel departamental, creada mediante el Decreto No. 107 del 27 de julio de 1992 y reorganizada por el Decreto N° 0073 de 30 de mayo de 2002, expedidos por la Gobernación de Casanare. Según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022, en el que se realizaron algunas modificaciones a los Estatutos Sociales del IFC, esta entidad corresponde a una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente de la Gobernación de Casanare.

 

18.   Además, tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. Bajo ese supuesto, y, conforme al material obrante en el expediente, se puede concluir que el IFC es una entidad departamental que ejecuta acciones y operaciones relacionadas con la promoción de proyectos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare. Finalmente, es preciso recordar que la Entidad no está vigilada por la Superintendencia Financiera, pues son la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación, quienes ejercen control sobre la Entidad[34].

 

4.       Naturaleza de los contratos en que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente[35]

19.   En el Auto 403 de 2021, la Corte estableció que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que sea parte una entidad pública son, por definición, contratos estatales.

 

20.   Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado, reseñada en el Auto 2014 de 2024, ha indicado que la naturaleza estatal de un contrato no depende de su régimen jurídico, pues el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio orgánico o subjetivo al considerar como contrato estatal todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades que tengan la calidad de tal, con independencia de que se rijan por las reglas de la Ley 80 de 1993 o por regímenes especiales. 

 

5.       Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración del Auto 554 de 2023

 

21.   El numeral 6 del artículo 104 del CPACA enuncia los procesos ejecutivos que son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y determina que se trata de aquellos fundados en títulos derivados de condenas impuestas a la administración por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública y contratos celebrados por entidades estatales. Por su parte, el parágrafo del artículo 104 prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

22.   La regla en comento admite una excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual, las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que su conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria.

 

23.   Atendiendo las disposiciones normativas en comento, en el Auto 554 de 2023, la Sala Plena, al resolver un conflicto suscitado en el trámite de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural para ejecutar un contrato de ganado en participación, estableció que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios”.

 

24.   Luego, en el Auto 1209 de 2024, esta Corporación, en el curso de una controversia ocasionada dentro de una demanda ejecutiva promovida por el IFC contra una persona natural, cuyo fin era que se librara mandamiento de pago por la suma contenida en un pagaré, afirmó que en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar; y señaló como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

6.       Caso concreto

 

25.   La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad competente para conocer de las demandas promovidas por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra (i) David Daryany Robles Cepeda y Arturo Armando Arnedo Angarita, y (ii) Daniel Eduardo Berroteran Romero y Mónica Patiño Suarez, con las cuales se pretende que se libre mandamiento de pago por las sumas contenidas en los pagarés No. (i) 4124504 y (ii) 8002355, cuyo pago se encuentra insoluto.

 

26.   Lo anterior, porque las obligaciones insolutas cuyo cumplimiento se persigue están contenidas en los pagarés No. 4124504 y 8002355, los cuales, de acuerdo con la narración de la entidad demandante, se emitieron como consecuencia de un contrato de mutuo, que no consta por escrito, celebrado entre el IFC y las personas naturales demandadas. Esto es aceptable si se tiene en cuenta que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones y/o actividades comerciales y, por ende, en su contratación; así, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 822 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del negocio jurídico.

 

27.   Aunque el contrato de mutuo celebrado entre el IFC y los demandados se rige por el derecho privado, no deja de ser un contrato estatal y, en consecuencia, las controversias derivadas del mismo son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al artículo 104.2 del CPACA. De esta manera, la competencia para conocer de los procesos ejecutivos resultado de dicho contrato de mutuo también son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme al artículo 104.6 del CPACA.

 

28.   Los títulos ejecutivos base de la ejecución fueron firmados por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado con el IFC, de manera que los pagarés No. 4124504 y 8002355 son documentos suscritos por una de las partes del negocio subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA.

 

29.   El IFC no es una entidad de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de manera que no se configura la excepción del artículo 105.1 del CPACA, por lo que las controversias derivadas de sus actos y contratos, incluyendo los procesos ejecutivos, no son competencia de la Jurisdicción Ordinaria, sino que son competencia del Juez de lo Contencioso Administrativo.

 

30.   Finalmente, vale la pena aclarar que en los casos bajo estudio no es aplicable la regla de decisión del Auto 1209 de 2024, ampliamente reiterada por la Corte, teniendo en cuenta que, por una manifestación de la parte demandante, la Sala Plena cuenta con la certeza de que el título ejecutivo se derivó de un contrato de mutuo, no solemne, materializado con la entrega de sumas de dinero a los demandados y soportado en las solicitudes de crédito.

 

31.   Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá los expedientes CJU 6603 y 6604 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

7.       Regla de decisión

 

32.   Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 554 de 2023, a saber, “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[36].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones CJU 6603 y CJU 6604, por presentar unidad de materia.

 

SEGUNDO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra David Daryany Robles Cepeda y Arturo Armando Arnedo Angarita, corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU 6603 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de la referencia.

 

TERCERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra Daniel Eduardo Berroteran Romero y Mónica Patiño Suarez, corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU 6604 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de la referencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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